Integrante de la Organización de Jóvenes Liberales del Valle
Colombia pasa por una coyuntura que determinara el destino del país para las próximas décadas, el actual proceso de paz es una oportunidad no solo de cerrar un ciclo de 50 años de violencia que nos ha costado más de 220.000 muertes, 5 millones de desplazados y alrededor de 220 billones de pesos en la última década[1]. Sino, en palabras del alto comisionado para la paz Sergio Jaramillo: "el proceso de paz es la oportunidad de construir una transición para el cambio"[2]. Que debe concretarse en superar las asimetrías territoriales de Colombia, suministrando a los municipios más pobres e históricamente sometidos a la violencia del conflicto "bienes e infraestructuras públicas, redes de protección social, acceso a la justicia, seguridad, sistemas de apoyo productivo, garantías de participación democrática, protección de intereses ambientales, entre otros"[3].
El enfoque que el gobierno le ha dado al postconflicto es territorial, lo que indica que el foco de las inversiones y el fortalecimiento institucional debe centrarse en los municipios, de esta manera:
"El municipio es entonces la entidad territorial natural para la identificación, localización y formación de los territorios de paz. Ello se entiende perfectamente pues en el municipio confluyen el poder político local y el aparato de la administración pública local y nacional. También el municipio es el espacio natural de acción e interacción de las poblaciones con las instituciones. Todas estas circunstancias le dan al municipio un rol preponderante en el manejo de la transición hacia la paz y la reconciliación, por ende, estas entidades locales y sus administradores tendrán que prepararse muy bien para enfrentar este gran desafío histórico en el futuro inmediato".[4]
Para lograr lo anterior, se hace necesario profundizar la descentralización política, administrativa y económica para, entre otros, robustecer fiscalmente a las entidades territoriales, y así ellas poder coadyuvar a la nación con recursos propios para financiar el postconflicto y el plan de inversiones que este nuevo escenario implica, pues de lo que se trata es fortalecer la presencia Estatal en el territorio que permita "universalizar el Estado social de derecho, para lo cual se requiere una especie de plan para la paz, basado en un nuevo pacto fiscal distributivo en un sistema descentralizado, con una democracia local fuerte, pero también con un sistema robusto de corresponsabilidad y de compensación nacional de las asimetrías".[5]
¿De dónde se van a obtener los 93 billones de pesos que según el Senado de la República se requieren como inversión para el postconflicto durante los próximos 10 años?[6] se ha propuesto por el gobierno y el Congreso de la República diferentes fuentes como por ejemplo recursos de cooperación internacional, prestamos multilaterales, una reforma tributaria nacional que contemple (entre otros) el impuesto a los dividendos, la eliminación de exenciones tributarias a algunos sectores como por ejemplo el minero-energético, luchar contra la elevada evasión de impuestos, el denominado dividendo por la paz[7], etc.
Creo que la firma de un acuerdo con las FARC es el escenario ideal para que el gobierno nacional en compañía de los gobernadores y alcaldes (recién electos) concierten una reforma tributaria que propenda por el fortalecimiento del sistema tributario municipal y territorial y les permita a estas entidades acceder a fuentes de financiamiento propias en aras de tener recursos para las inversiones necesarias en el postconflicto. Este breve escrito pretende abordar la necesidad de una reforma tributaria territorial que permita a estas entidades acceder a más recursos para profundizar la descentralización, y así poder financiar, en parte, las inversiones necesarias una vez si firme el acuerdo de paz.
Conforme a la Federación Nacional de Departamentos, de cada $ 100 que recauda el Estado Colombiano, $ 83,5 van para el gobierno nacional y entidades de orden central, $4,6 van a financiar a las 32 entidades departamentales y $11,9 van dirigidos a financiar a 1.123 municipios. (Ver gráfico 1)
Gráfico 1. Asignación según nivel de gobierno por cada $100 de impuestos (2012)[8]
Fuente: Federación Nacional de Departamentos Julio 16 de 2015
La misma federación muestra como tras cada una de las reformas tributarias desde 1994 hasta el año 2012 los ingresos fiscales de la nación han aumentado considerablemente pasando de 8,8 billones de pesos de recaudo en 1994 a 95,1 en 2012 (es decir un aumento de 1.080%). Mientras los departamentos pasaron de 0,7 billones en 1994 a 5,3 en 2012 (es decir un aumento de 757%) y por último los municipios pasaron de 1,1 billones a 13,5 en el mismo periodo (es decir un aumento de 1.227% que en términos absolutos es precario si se tiene en cuenta que van a distribuirse entre 1.123 entidades municipales) (Ver gráfico 2).
Gráfico 2. Ingresos tributarios por nivel de gobierno en cada reforma tributaria (1994-2012)[9]
Fuente: Federación Nacional de Departamentos Julio 16 de 2015
Lo anterior pone en evidencia la necesidad de una reforma territorial, que permita a estas entidades tener los recursos fiscales necesarios para financiar el plan de inversiones para la paz y el postconflicto. En este sentido abordare los cambios que deben darse en los dos impuestos territoriales más significativos (dado los limites de extensión de este ensayo), a saber el de predial y el de industria y comercio. Esa reforma territorial debe contemplar:
Respecto al impuesto predial: debe hacerse un compendio legislativo que facilite la comprensión normativa sobre el impuesto predial. Actualmente el IPU es regulado por las leyes 1430 de 2010, 1448 de 2011, 1450 de 2011 y la ley 44 de 1990, lo anterior en aras de dar seguridad jurídica a los sujetos pasivos del impuesto, a la vez que simplificar el pago del mismo y dar herramientas claras a las entidades territoriales para efectuar el cobro y recaudo del tributo, esto pasa por recopilar en un solo texto jurídico los elementos de la obligación objetivos y subjetivos de tributaria.
Por otro lado, la nación debe reconocer la autonomía catastral de los municipios en aras de permitir a estos realizar la actualización del catastro, a la vez que facilitar los recursos para que estos puedan contar con las herramientas técnicos e institucionales para adelantar dicha labor, o en su defecto (y en caso de no reconocerse la autonomía catastral) dar más recursos al Instituto Geográfico Agustin Codazzi para que pueda adelantar esa tarea. Cuya importancia radica en que la base gravable del Impuesto Predial Unificado según el artículo 3ro de la ley 44 de 1990: "será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado". Es decir, según el valor monetario del avalúo (cifra sobre la que se aplica la tarifa) se determina el total del impuesto a pagar por el contribuyente. Lo anterior se hace necesario pues según el IGAC solo el 62,3% de los municipios cuentan con un avalúo catastral actualizado, lo que interfiere notablemente en la gestión fiscal que tienen a cargo los gobiernos locales. (Ver gráfico 3)
Gráfico 3. Actualización de predios en Colombia IGAC[10]
Fuente: Conpes 3630, DNP Reajuste a los avalúos catastrales para la vigencia 2010
Esto quiere decir que 37 de cada 100 municipios no tienen sus catastros actualizados por lo que a la hora de definir la base grabable del impuesto no cuentan con la información suficiente para poner al día el quantum impositivo, pues no tendrán información respecto al uso de los suelos (es decir la actividad productiva para la que se destina el predio), o el valor real de los predios, etc.
Adicional a lo anterior, que se circunscribe en el ámbito legislativo y administrativo, se hace necesario fortalecer la variable de confianza ciudadana, pues este es uno de los elementos claves para comprender la evasión. Cuando un ciudadano percibe que el gobierno es corrupto y no hay ningún tipo de retribución publica por la tributación se crea un desestimulo para cumplir con la carga tributaria, esto se resume en la pregunta ¿para qué pagar impuestos si no se recibe ningún bien público a cambio? lo anterior se puede hacer por ejemplo haciendo accountability sobre el uso que el gobierno local le da a los recursos obtenidos por el recaudo del predial, por ejemplo explicándole a contribuyente en la factura de cobro que se va a hacer exactamente con el dinero que el va a dar al fisco.
Respecto al impuesto de industria y comercio (ICA): al igual que con el impuesto predial, respecto del ICA, debe hacerse un compendio legislativo que facilite la comprensión normativa sobre este impuesto, que actualmente es regulado por las leyes L. 97 de 1913, L. 56 de 1981, L. 14 de 1983, D. 3070 de 1983, L. 14 /1915, L. 72 de 1926, L. 89 de 1936, L. 50 de 1984, L. 55 de 1985, L. 75 de 1986, D. 1333 de 1986, L. 49 de 1990, L. 43 de 1987, L. 223 de 1995, L. 488 de 1998, L. 633 de 2000, L. 716 de 2001, L. 863 de 2003, y L. 788 de 2002, lo anterior en aras de dar seguridad jurídica a los sujetos pasivos, a la vez que simplificar el pago del impuesto y dar herramientas claras a las entidades territoriales para efectuar el cobro y recaudo del mismo, esto pasa por recopilar en un solo texto jurídico los elementos de la obligación tributaria.
Por otro lado se hace necesario, con respecto al impuesto de industria y comercio, resolver los conflictos que se generan por la territorialidad del gravamen, en la medida en que algunas actividades están vinculadas a más de un municipio, lo que deriva en situaciones de doble tributación o conflictos entre administraciones por el cobro del impuesto a los contribuyentes[11]. Por lo anterior, debe haber una reforma legislativa que permita dirimir estos conflictos jurídicos que muchas veces dificultan la determinación correcta del impuesto a pagar por el contribuyente y por tanto el cobro del mismo. Por otro lado, varios sectores, académicos y políticos, han propuesto que se incluyan medidas para facilitar el recaudo del tributo, como su unificación con el impuesto de avisos y tableros o la autorización para el cobro y liquidación bimensual (en aras de tener mayor control sobre el recaudo). Lo anterior ayudaría sustancialmente a aumentar los ingresos fiscales.
Adicional a lo anterior, que se circunscribe en el ámbito legislativo y administrativo, se hace necesario fortalecer la variable de confianza ciudadana, tal como se explico en el caso del impuesto predial. Otro asunto para debate, solo por mencionarlo, es el cobro de impuestos a bebidas no alcohólicas, como gaseosas, bebidas energizantes y afines, que tienen efectos negativos sobre la salud y por tanto deberían contribuir con recursos adicionales para las finanzas territoriales, en este caso, de los departamentos.
Es así como fortaleciendo los impuestos territoriales (y con ello la descentralización) se pueden crear las condiciones económicas propicias en los territorios para financiar la Colombia después de la guerra, esto pasa necesariamente, por la capacidad de recaudo para inversión (entre otro tipo de fuentes) que tengan las ciudades de nuestro país, he ahí la relevancia de la tributación local, pues:
"Después de los impuestos nacionales, los impuestos municipales son los que realizan un mayor aporte al recaudo tributario agregado del país, pues representan el 2.14% del PIB y el 11.8% del total del recaudo tributario. Con municipios debilitados, con escasos recursos propios para financiar autónomamente su funcionamiento y simultáneamente, la presión por el aumento de la inversión que demanda el desarrollo (y en este caso el posconflicto), es imposible superar los obstáculos que alejan a una gran parte de colombianos de mejores condiciones de vida".[12]
Este es el reto que tenemos como país, empoderar mas institucional y fiscalmente a nuestras ciudades en aras de garantizar el goce efectivo de los derechos ciudadanos desde el primer escenario de vivencia y participación democrática, el municipio.
Notas a pie de página
[1] Tributación municipal para la equidad y el desarrollo,Federación Colombiana de Municipios (2010) Pag16,tomado:https://www.fcm.org.co/Publicaciones/Libros/Tributaci%C3%B3n%20Municipal%20para%20la%20equidad%20y%20el%20desarrollo2.pdf
[2] "La transición hacia la paz es una gran oportunidad para el cambio: Alto Comisionado para la Paz" tomado de: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/herramientas/prensa/Pages/2015/mayo/la-transicion-hacia-la-paz-es-una-gran-oportunidad-para-el-cambio-alto-comisionado-para-la-paz.aspx?ano=2015#sthash.BJdWPUK1.dpuf
[3] Desafíos de la paz territorial (Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz - Universidad Nacional de Colombia)http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/desafios-de-la-paz-territorial.html
[4] Morales, Jairo "¿qué es el postconflicto? Colombia después de la guerra" 2015 Géminis Bogotá pag. 71
[5] Marco, Romero " Desafíos de la paz territorial" Unperiodico, febrero 7 de 2015 tomado de: http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/desafios-de-la-paz-territorial.html
[6] Plenaria de Senado analizó financiación del posconflicto, 7 de octubre de 2014, tomado de: http://www.senado.gov.co/historia/item/20835-plenaria-de-senado-analizo-financiacion-del-posconflicto
[7] El presidente Juan Manuel Santos, ha mencionado que (según proyecciones de Min Hacienda) de llegar a concretarse la paz con la guerrilla el producto interno bruto del país estaría creciendo 2% adicional anual
[8] Amylkar Acosta Medina Director Ejecutivo Federación Nacional de Departamentos "MODERNIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS TERRITORIALES, IX Congreso de Nacional de Contabilidad Pública 2015" Julio 16 de 2015, diapositiva 10.
[9] Ibídem, diapositiva 11.
[10] Tributación municipal para la equidad y el desarrollo,Federación Colombiana de Municipios (2010) Pag34,tomado:https://www.fcm.org.co/Publicaciones/Libros/Tributaci%C3%B3n%20Municipal%20para%20la%20equidad%20y%20el%20desarrollo2.pdf
[11] Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (observatorio legislativo), reforma tributaria territorial, boletín 128, abril de 2009, tomado de: http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/boletin_128
[12] Tributación municipal para la equidad y el desarrollo,Federación Colombiana de Municipios (2010) Pag15,tomado:https://www.fcm.org.co/Publicaciones/Libros/Tributaci%C3%B3n%20Municipal%20para%20la%20equidad%20y%20el%20desarrollo2.pdf
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